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政府采购管理的分类

  政府采购的管理可分为对物的管理与对人的管理,也可分为内部管理与外部的监督。 

  一、政府采购活动中对物与对人的管理 

  (一)对“物”的管理 

  政府采购对“物”的管理主要是指采购信息、采购合同的管理。 

  1.采购信息的管理 

  财政部制定并颁布的《政府采购信息公告管理办法》共有5章26条,主要内容涉及信息公告管理、信息公告程序、违规处罚等。这一办法督促政府公开、公正、完整地公布采购信息,在很大程度上为供应商参与公平的市场竞争提供法律保证。 

  2.采购合同的管理 

  全国人大批准通过的《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)和财政部制定并颁布的《政府采购合同监督暂行办法》是采购合同管理的法律法规依据。《合同法》明确了合同的订立、效力、履行等内容的法律规范。《政府采购合同监督暂行办法》的具体内容包括采购机关应将合同草案的有关文件报同级政府采购管理机关审批,将合同副本报政府采购管理机关备案,应对合同履行时政府采购资金使用情况进行监督,应当将有关合同变更的内容及时书面报政府采购管理机关,将终止合同的理由以及相应的措施及时书面报政府采购管理机关,将有关供应商违约的情况以及拟采取的措施及时书面报政府采购管理机关。采购机关依照合同约定需要向供应商付款的,应当向政府采购管理机关报送下列文件,以备审核:(1)验收结算书;(2)接受履行报告;(3)质量验收报告;(4)合同约定的付款条件所要求的全部文件副本;(5)政府采购管理机关认为应当提交的其他文件。 

  此外,该办法还规定政府采购的管理机关可以对政府采购进行抽样调查,或进行全面独立的审核等。 

  (二)对“人”的管理 

  政府采购对“人”的管理是指对政府采购的各级机构(政府采购委员会、政府采购管理办公室、集中采购机构、政府采购的代理机构)的人员的管理,其中对采购经办人员的管理尤其重要。此外政府采购咨询专家的管理也很必要。采购经办人员素质的高低决定着采购的质量,是采购制度得以正确执行的关键。因此,加强对采购经办人员的管理显得尤为重要,各地政府对此都有认识,比如厦门为进一步规范政府采购代理机构从业人员的执业行为,提高从业人员整体素质,决定建立政府采购代理机构从业人员从业资格培训考试制度,代理机构从业人员都必须做到“执证上岗”,并制定了《厦门市政府采购专家管理暂行办法》。上海市、安徽省、浙江省、云南省、福建省等地方政府都制定并下发了政府采购供应人管理暂行办法和政府采购业务代理机构资格认定暂行规定。上海市政府采购管理办公室认定一批具有采购招标资格的代理机构,譬如上海市政府采购中心、上海机电设备招标公司、上海国际招标有限公司等,对代理机构的认定也就是对机构人员的认定。另外,上海市政府采购管理办公室认定许多采购咨询专家,这些专家是各行各业富有经验的人士,有利于政府采购高效顺利进行。 

  二、内部管理与外部监督和社会监督 

  (一)内部管理 

  政府采购的内部管理是指通过机构设置、法律法规、采购模式等对政府采购的整个过程及所涉及人员进行管理。 

  我国的政府采购机构主要有政府采购委员会、政府采购管理办公室、集中采购机构、代理机构等组成。

  政府通过法规法令管理政府采购委员会,政府采购委员会通过行政、法律手段管理政府采购监督管理部门(政府采购管理办公室),政府采购监督管理部门管理、监督政府采购执行机构(包括集中采购机构和社会中介机构),集中采购机构与政府采购监督管理部门或其他政府行政机关之间不存在隶属关系。集中采购机构和社会中介机构(如招投标公司)都是政府采购代理机构,接受采购人的政府采购委托,但其性质不同,所承担的采购事务也不同。集中采购机构接受采购人委托的纳人集中采购目录的采购项目,而社会中介机构则是接受采购人委托的分散采购的采购项目。内部管理重点有赖于内部监督,内部监督指的是采购人、集中采购机构和采购代理机构的监督。 

  政府采购制度是市场的产物,相关的法律法规是必不可少的。美国颁布了《联邦采购办公室法案》、《联邦采购条例》和《合同竞争法案》等;英国颁布了《通用合同及商业法》;新加坡颁布了《政府采购指南》;我国政府颁布了《政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》(以下简称招标投标法)等,各地政府则颁布自己的采购管理办法。这些法令法规加强了对政府采购的管理,规范了政府采购的操作。 

  政府采购的模式可以分为分散采购、半分散半集中采购、集中采购三种。分散采购与半分散半集中采购较容易出现管理问题,而集中采购有利于加强管理。从分散采购走向半分散半集中采购,再从半分散半集中采购走向集中采购,是各国政府采购发展的历程,实质上是一个规范政府采购管理的历程。 

  (二)外部监督和社会监督 

  政府采购的社会监督主要指供应商和社会大众监督,通过“质疑与申诉机制”实现监督。我国政府采购法也单独设立“质疑与投诉”一章。为了保证政府采购能公正、公平、公开、有效地进行,供应商的质疑与申诉机制显得很有必要。从各国的情况看,质疑与申诉机构的独立性存在较大的差别,比如新加坡、韩国将其设置于财政部门中;澳大利亚、日本的质疑与申诉机构是独立的;英国将它归给法院负责;加拿大由专门的行政法庭来负责;美国则由会计总长办公室与服务管理总局合同上诉委员会负责。质疑与申诉机构的独立性越强,其公正性也越强,对政府采购的监督作用也越强。 

  此外,集中采购机构及政府采购管理办公室以外的机构的监督也可视为外部监督。这些机构有纪律检查委员会、建设委员会、监察部门和审计部门等。详细内容参见第八章政府采购监督相关的内容。 

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